韩俊城乡一体化进程中保护农民的土地权益

韩俊：城乡一体化进程中保护农民的土地权益

韩俊：城乡一体化进程中保护农民的土地权益 更新时间：2010-12-19 9:00:45 　　由国务院发展研究中心学术指导，中国经济时报社主办，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部、产业经济研究部合作支持的“第二届中国经济前瞻论坛”全国经济界年会，于2010年12月18～19日，在北京希尔顿酒店举办。主题为“‘十二五’：区域经济/能源产业”。以下是国家发展研究中心副主任韩俊研究员的报告：

大家下午好，在主持了上午主题论坛活动以后，我非常高兴再有机会跟大家进行交流。我们经济时报的同志希望我围绕城乡一体化的问题跟大家介绍一些情况，谈一些看法。

城乡一体化，实际上从政策层面、从实践层面来讲，涉及到三个根本性的问题，钱从哪里来，人往哪里去？现在又加了一个，农民的土地权益怎么保护？因为时间的关系，我想主要围绕“人往哪里去”，还有农民的土地权益怎么保护展开一些讨论。

今年年初，我记得3月份，在中国发展高层论坛上我有个发言，提出招工难已经是常态化，当时提出来以后，我看到还有一些不同的意见。我们得出这个判断，是根据最近两年我们对将近3000多个村庄、100多个劳务输出大县大量的调查提出来的。第一，我们提出“招工难”开始从沿海向内地迅速地扩散。

第二，季节性的缺工和常年性的缺工并存。第三，不单是技工大量短缺，而且是普通的工人在一些行业现在招工也越来越难。招工难并不是说中国农村的剩余劳动力已经全部都转移完毕、吸收完毕了，你到农村可以看到，中西部地区仍然有相当一部分劳动力的利用是不充分的。我们还有一个判断，中国农村的剩余劳动力，现在主要以剩余劳动力时间的形式来存在，而且主要是以中年人特别是中年妇女的劳动时间利用不充分为主要特征。现在很多专家说中国还有6000万，有的人甚至说1.6亿的剩余劳动力，他是把劳动时间折算出来的。现在大家都在讨论刘易斯拐点这个问题，我看到有一位经济学大师讲，说当股市、房市或者劳动力市场拐点到来的时候，绝大部分人是判断不出来的，绝大部分人说得是不对的，只有少数人说得是对的。刘易斯拐点也没有办法验证，一看这个点今天到了，或者这个月到了，他没法这样来验证。我相信我们离这个拐点已经为时不远了，可能没有真正到这个拐点。

实际上我们农民工群体整体上已经发生了重大的变化，这个变化处在代季转换的关键阶段，老一代农民工逐渐退出了舞台，而新生代农民工正在成为主力。我们最近在全国直接调查了6000多位农民工，1980年后出生占到了70%，每年都有四五十岁以上老一代农民工有20%会到农村去，不断的有新的出来，新生代农民工70%以上没有任何从事农业的经历。可以说这些人他们是成长在城市，有些人甚至是出生在城市，他们出来绝对不是为了打工挣钱这么简单，他们不想回农村，但是在城市又难安家。这些人在调研中把他叫做“新生代农民工”，他都不是很高兴。他们认为你不能说我老一辈是农民，我这一代还是农民，将来我的孩子第三代还是农民工，不能把“农民”的帽子给我一代一代给戴下去。今年我们国家发展研究中心有一个研究课题，叫做农民工的市民化，就是农民工向市民角色的转型应该说是大势所趋，这是不可逆转的。

在“十二五”期间，应该说这个进程会更快。为什么这么讲？第一，它是解决“三农”问题的需要，如果我们不彻底转移农村人口，增加市民，我们就不能够为现代农业的发展、为农村的发展创造一个基本的条件。第二，如果不推进农民工的市民化、城镇化，不可能健康发展。现在中国统计的城镇常住人口当中每四个里面就有一个是外来的流动人口，主要是农民工群体，这些人他在城市没有归属感，也没有真正认为他是城市人，是北京人。但是我们在统计城镇人口的时候，确实把他们统计为城镇的常住人口，这就说明我们的城镇化是加深的，是不彻底的，质量是不高的。第三，也是我们今后产业转型升级的需要，我觉得今后劳动力召之即来、挥之即去，农村是剩余劳动力无限供给的蓄水池时代已经结束了，城市的产业升级没有一个稳定的劳动大军，我认为它是缺乏坚实支撑的。

第四，也是促进社会和谐发展的需要，这个是很清楚的，如果四个人里面已经有一个人是外来的，这个比值变化会越来越快，这么庞大的群体，他不能够融入城市，甚至受到一些歧视，享受不到同等的权利，他一定会积累很多很多的矛盾。

总之，农民工向市民角色的转型，不单理论上分析应该这么做，现实基础已经有了。第一，现在农民外出流动，现在举家外出占到25%左右，可能全国现在有3000多万，外出农民工1.5亿人左右，有3000万以上是举家外出的。我们调研发现，这些外出农民工把孩子带在身边占到了一半，特别是这些新一代农民工是渴望融入城市，成为新市民。现在对农民工市民化，大家关注比较多的是它关系到内需，说中国今后到2030年，我们还要新增加4亿城镇人口，从1978年到去年，我们的城镇人口增加了4亿以上，今后二十年还要增加4亿人，有人讲这4亿人是多么大的内需，他们要住房，我们还要搞城市建设，搞基础设施，我们认为农民工的市民化不仅关系到内需，它更关系到民生。

我们的城镇化要真正体现以人为本，必须把解决农民工这个庞大群体的民生问题放在一个更加重要的位置上。农民工这个群体他们自己关心的民生问题是什么呢？我们根据对这6000多位农民工的调研，让他们自己排排序，顺序是这样的，第一位是工资收入，我们经常关注的是他们的就业，但是农民工自己认为第一位的问题是工资收入问题。第二位问题是社会保险问题。第三位是住房问题。第四位是医疗。第五位是劳动条件。第六位是子女教育，再往后是技能培训。这几年我们在子女教育、技能培训方面，很多政策确实使农民工确定得益很多，但是在工资收入、社会保障、住房、医疗方面，我们现在的政策跟他们的需求相比还有很大的距离。

所以，我们城市，包括城市的市长们，我觉得应该有一个理念，这个城市不仅有户籍人口的城市，也是全部的常住人口的城市。对农民工应该有开放，以开放和包容的胸襟，对农民工由排斥到接纳，由管制转向服务，要逐渐改变他们这种边缘人的社会地位。实际上今年以来讨论最多的是户籍制度改革，有13个省已经宣布彻底改变了这种城乡的二元户籍制度，统一了城乡户籍了，我们今年对五个城市做了调研，进行户籍制度改革，没有一个城市真正能够做到统一户口以后，这些外来的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正均等化或者平等化。户口在一夜之间可以改变，可以换一个户口本，但是最核心的问题是他能不能够享受到同等的公共服务。户籍改革制度有两种思路，一种思路是拿土地换，有的是直接换，有的是过几年还得把土地放弃了，拿土地换户口。另一种思路是做加法，土地也不动，进来以后，我就慢慢增加对你的服务，计划生育、子女教育都给你，你符合条件以后可以享受保障性住房政策，甚至享受低保，甚至可以享受城市的各项社会保障政策等等。这是两种完全不同的思路。

我们提出户口制度改革恐怕要把握两个问题，第一，给农民工一个城市的户口，不能够把他放弃农村的土地权利挂钩，因为土地不是国家无偿给农民的一种福利，是农民祖祖辈辈积累下来的一份财产，是农民的一个不可剥夺的物权。第二，我们这个户籍制度最终要跟公共服务脱钩，我来到这个城市，我是不是还可以到公办学校上学，是不是可以享受社会保障，应该跟户口没有关系，这才是户口制度改革一个正确的方向。

接下来我讲一下土地问题。土地问题现在大家最关注的就是农民工在城市落户了，定居了，农村的承包地、宅基地怎么办？现在很多人提出，给他城市户口，又给了他公共服务，又不放弃土地，这不公平、不合理。我就看什么叫公平、什么叫合理？如果是身份权，平等享受公共服务的权利，要以放弃财产权为代价，这是一个更大的不公平。我们对这6300多万农民工问了一个问题，你如果在城市落户定居以后，你怎么处置你的承包地？80%的人希望还要保留，他或者自己种或者出租。6.6%的人认为你给了我户口，有偿的话我可以放弃。只有2.6%的人认为你给了户口以后，我就可以无偿放弃。

在城市落户定居以后，农村宅基地怎么办呢？66.7%的人选择要保留，12.3%的人说要有偿转让，给户口我可以放弃的，只占到4.7%。有11.4%的人认为可以拿着宅基地置换城内的住房。所以我想在中国任何一个政策，如果违背农民的意愿的话，肯定要失败，各个地方在搞户籍制度改革的时候，如果就盯在农民的承包地上、盯在农民的宅基地上，肯定走不通，农民不会答应。这些数据意味着什么呢？意味着大多数农民工不愿意为一纸户口就轻易放弃农村的承包地、宅基地，他们是理性的。为什么不提倡拿着承包地、宅基地来换一个城市户口呢？很多人认为，土地就是国家给农民的，这个观点是不对的。土地原本就是农民的私有财产，只不过是改变了这种财产积累的进程，我们农村的改革最重要的一个成果就是不断强化农民的土地权利，如果户籍改革是让农民放弃土地权利，给一个户口，我认为这可能会在中国对农民长远利益更大的损害。

我们最近提出不能使城市缺地，不能够主要靠拆圈上楼，腾地来解决，城市建设缺钱，更不能靠开发农村的集体建设用地来筹措，我觉得这是涉及农民利益两个根本性问题。现在每个地方建设用地指标很少，城市拆迁的成本越来越高，说现在城市化缺地怎么办呢？就是让农民上楼。在城市规划区以内可能有它的合理性，如果农民住到楼上去务农，而我们的目的就是为了要地，这肯定要出问题。

很多同志讲，说过去我们割地给农民就是要粮要钱，现在钱也不要了，粮也不要了，现在就是要地。我们现在城市发展的资金是哪里来的呢？很多城市是靠经营土地来的，我们过去是经营城市的土地，我们到今年一至三季度我们土地出让金是1.68万亿，我们拿着土地，各级城市政府去抵押贷款3.4万亿。现在下一步如果我们城乡的土地一块经营，我们把农村的建设用地拿过来，把它出让，去抵押贷款，钱全部放到城市，主要用于城市。我觉得这不是城乡统筹，我并不是说农村的就永远让它沉睡，现在的集体建设用地确实是沉睡的资本。如果我们把这个资本给激活了，但是我们把钱全拿到城市来了，这可能是对农村发展一个新的剥夺。如果我们换一种思路，我们允许把沉睡的资本激活，但是我们通过这个杠杆把各种资源撬动，流到农村来，这可以使得农村在短时间内有一个巨大的变化。所以说这个事不是不可以做，关键是你的出发点是什么，是要解决城市的问题，还是解决农村的问题，农民的问题。

归纳一下，我觉得城乡统筹、“三农”问题目前的核心还是在土地问题上，焦点、难点、重点、分歧点都在土地问题上。土地问题背后就是个利益问题，没有任何一个国家是因为保护了农民的土地权益，它的城市化发展就受到影响了，没有。历朝历代，古今中外，几千年以来，农民的问题都离不开土地问题，可以说农民与土地是唇齿相依，只有土地定权，农民才能够定性，只有让每个农民拿到一个像结婚证一样，拿到有效力的土地证书，农民心里才踏实，只有地证稳定，社会才能够安定。所以，党的十七届三中全会明确的讲，要赋予农民更加充分而有保障的土地使用权，现在这种土地的承包关系要长久不变。我也参加了这个文件的起草工作，最重要的一个目的就是要让农民吃下一颗长效定心丸。我觉得在土地问题上我们不能够再犯错误，我们不能够再折腾农民了。我就讲到这儿，谢谢！

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